Die EU hat sicherheitspolitisch eine neue Phase betreten. Seit der russischen Invasion in der Ukraine 2022 wird zunehmend ernst gemacht mit der „Zeitenwende“. Was folgt, ist nicht nur ein geopolitischer, sondern auch ein industriepolitischer Paradigmenwechsel. Er betrifft nicht zuletzt das Wettbewerbsrecht – und stellt es vor neue Fragen. Zwischen strategischer Autonomie, „Buy-European“-Appellen und dem Aufbau eines europäischen Verteidigungsbinnenmarkts steht der Wettbewerb – und damit auch das Wettbewerbsrecht – vor einer Bewährungsprobe. Gelingt Europa der Spagat, seine Verteidigungsindustrie wettbewerbs- und zukunftsfähig zu gestalten und zugleich funktionsfähigen Wettbewerb auf einem echten Verteidigungsbinnenmarkt zu sichern?
VON DER FRAGMENTIERUNG ZUR FOKUSSIERUNG
Der europäische Verteidigungssektor gilt traditionell als kleinteilig, ineffizient und national zersplittert. Über Jahre hinweg wurden Haushaltsmittel bevorzugt in Drittstaaten investiert – allen voran in den USA. Die EU-Kommission versucht nun gegenzusteuern: Mit Initiativen wie EDIS, REARM Europe und SAFE wird gezielt die europäische Nachfrage gebündelt, um Marktkräfte in der EU zu stärken. Der dahinterstehende Dreiklang aus „Aggregate demand“, „Buy European“ und „Concentrate supply“ deutet auf eine neue industriepolitische Handschrift. Auch die European Sky Shield Initiative (ESSI) zeigt, wie gemeinsame Beschaffung unter Wahrung nationaler Souveränität möglich ist – oder zumindest versucht wird. Dennoch: Nationale Partikularinteressen und divergierende Exportregeln bleiben Stolpersteine.
EUROPAS RÜSTUNGSMARKT – EIN SONDERFALL?
Nun besteht mehr Druck denn je, diese Stolpersteine zu begradigen. Doch droht dieses strategische Ziel zugleich, den Wettbewerbsschutz als Grundprinzip des Binnenmarkts an seine Grenzen zu bringen – oder ihn gar zu überformen. Verteidigung sei „a different animal“, so ein Kommissionsvertreter im Frühjahr 2025. Und weiter: „Competition policy should not stand in the way“. Verglichen mit anderen Märkten und Branchen wie dem Telekommunikationssektor, wo seit Jahren eine Konsolidierungsdebatte tobt, ohne dass die Kommission bislang ein klares Aufweichen ihrer Fusionskontrollregeln hätte durchblicken lassen, markieren solche Aussagen eine deutliche Akzentverschiebung. Das Ziel der Wehrhaftigkeit hält Einzug in das Wettbewerbsrecht.
So hatte der viel besprochene Draghi-Report von 2024 bereits gefordert, bei bestimmten Sektoren – insbesondere Verteidigung – Kriterien wie Resilienz und Sicherheit stärker zu gewichten. Konkret würde dies heißen, dass insbesondere bei Fusionen und Übernahmen, die Parteien künftig “Joker” mit den Namen “Verteidigungsautonomie” oder “sichere Lieferketten” ziehen könnten, um etwaige Bedenken gegen die Marktwirkungen ihrer Vorhaben zu zerstreuen. Und schon heute erlaubt Art. 346 AEUV es den Mitgliedstaaten, ohne Rücksicht auf europäische Wettbewerbsrecht Maßnahmen zu ergreifen, die Handel und Erzeugung von Kriegsgerät betreffen und für die Wahrung wesentlicher staatlicher Sicherheitsinteressen erforderlich sind. Es bleibt abzuwarten, ob diese Vorschrift nun ganz neue praktische Relevanz erhält.
KONSOLIDIERUNG, KOOPERATION UND IHRE RECHTLICHEN GRENZEN
Für das Kartellrecht und die Fusionskontrolle stellt sich damit eine entscheidende Frage: Ist weniger Wettbewerb manchmal mehr Souveränität? Und wenn ja – zu welchem Preis?
An sich sind die Leitplanken klar: Mit dem Vorbehalt des Art. 346 AEUV gilt das Kartellverbot (Art. 101 AEUV) auch für unternehmerische Kooperationen im Rüstungsbereich. Dasselbe trifft auf die Fusionskontrolle zu (VO 139/2004). Bislang scheinen diese Vorschriften jedoch keine unüberwindbaren Grenzen für Rüstungsunternehmen dargestellt zu haben. Ein Blick auf die aktuellen Marktentwicklungen zeigt: Die Zahl von Zusammenschlüssen, Joint Ventures und Kooperationsmodellen nimmt zu. Prominente Beispiele wie Airbus, MBDA oder KNDS zeigen, wie
europäische Konsolidierung gelingen kann – wenn Wettbewerb auf globaler Ebene fortbesteht. Gleichzeitig entstehen neue Joint Ventures wie das geplante Satellitenprojekt von Airbus, Leonardo und Thales. Innovation und Marktintegration gehen dabei Hand in Hand – jedenfalls im Idealfall. Und tatsächlich ist auch aus der Vergangenheit kein Fall bekannt, in dem eine europäische Kartellbehörde ein Vorhaben rund um Konsolidierung und Kooperation im Rüstungssektor verhindert hätte.
Dennoch ist absehbar, dass sich früher oder später die Frage nach dem richtigen Maß stellen wird: Wie viel Konzentration ist notwendig – und wann schlägt sie in Marktverschließung und Innovationserlahmung um?
Die Antwort wird nicht nur von den Marktbedingungen und den betroffenen Produkten, sondern auch vom weiteren regulatorischen Kontext abhängen: Außenwirtschaftsrecht, Exportkontrolle, Vergaberecht und öffentlich-rechtlichen Beschaffungsstrukturen sowie Dual-Use-Vorschriften bilden ein komplexes Geflecht, das mitgedacht werden muss. Kartellrecht operiert hier nicht im luftleeren Raum. Tatsächlich dürfte sich gerade das Außenwirtschaftsrecht – wie auch in der Vergangenheit – so manches Mal als Zünglein an der Waage erweisen. Jeder EU-Staat und die EU insgesamt haben Mechanismen, um sensible Unternehmen vor Übernahmen durch Nicht-EU-Investoren zu schützen. So wurde 2020 die EU-FDI-Screening-Verordnung wirksam, und Länder wie Deutschland, Frankreich, und Italien verschärfen ihre einschlägige Gesetzgebung regelmäßig. Im Verteidigungssektor könnte sich hier eine Tendenz zu weiterhin abnehmender Toleranz gegenüber Erwerbern von außerhalb der EU abzeichnen – was freilich innereuropäische Konsolidierung begünstigen kann.
Auch das Zusammenspiel mit anderen EU-Regelungen und Initiativen bleibt spannend. Die Foreign Subsidies Regulation (FSR) spielt hier ebenso eine Rolle wie das Beihilferecht (Art. 107 AEUV). Der Europäische Verteidigungsfonds (EDF), IPCEI-Maßnahmen und das SAFE-Instrument von 2025 zeigen, wie Beihilfen gezielt gelenkt werden, ohne das Regelwerk vollständig auszusetzen. Letztere Verordnung zum Beispiel, eine Schlüsselkomponente der von der Kommission gestarteten „ReArm Europe“-Initiative, fordert beispielsweise, dass Empfänger der darunter designierten EU-Mittel nicht von Drittstaaten kontrolliert sein dürfen.
All diese Instrumente greifen zunehmend ineinander – und verlangen abgestimmte Compliance-Strategien.
AUSBLICK: WIE „VERTEIDIGUNGSBEREIT“ IST DER WETTBEWERB?
„We will have to concentrate defense“, heißt es aus Brüsseler Beamtenkreisen. Und in der Tat nennt die EU-Kommission ambitionierte Zielmarken: Die EDIS-Initiative sieht vor, dass die EU-Mitgliedstaaten bis 2030 mindestens 50 % ihres Beschaffungsbudgets für Verteidigungsgüter an Lieferanten innerhalb der EU vergeben sollten – und dieses Ziel bis 2035 auf 60 % steigern sollten. Gleichzeitig soll mindestens 40 % der Ausrüstung in gemeinsamer Beschaffung erfolgen. Aufgeladen sind diese Ziele nicht nur mit hochfliegender Rhetorik, sondern mit mindestens ebenso hohen Hoffnungen. Viele wünschen sich einen „Spillover“ rüstungstechnischer Innovationskraft, also die Hebung neuer technischer Potenziale auch in der Zivilwirtschaft, angetrieben durch F&E-Impulse aus dem Verteidigungssektor. Hinzu tritt die Fantasie vom „Wirtschaftsmotor Rüstung“, bei der die neuen strategischen Ziele nicht nur auf einzelne Innovationsfelder, sondern gleich auf die wirtschaftliche Gesamtleistung durchschlagen.
Angesichts dieser Erwartungshaltung steht das europäische Wettbewerbsrecht an einer Wegscheide. Jede Zeit hat ihr Narrativ. Und nach der Zeitenwende scheint – ganz egal, ob es bislang überhaupt kartellrechtliche „Roadblocks“ gab – das Pendel nun in eine neue Richtung zu schwingen. Weg von der Befürwortung allgemeiner kartellrechtlicher Leitplanken zur Einhegung von Marktmacht – und hin zu einem Geflecht paralleler (Sonder-)Regelungen und neuer Prüfkonzepte, bei denen der Schutz des Wettbewerbs künftig eine nur untergeordnete Rolle gegenüber dem Primat europäischer Verteidigungssouveranität spielt. Wie genau dies austariert wird, wird die Zukunft zeigen.
Klar ist aber eines: Es wird ein Prozess, der die europäischen Rüstungsunternehmen, ihre rechtlichen Berater und nicht zuletzt auch die Regierungszentralen in der Union auf Jahre hinaus in Atem halten wird.